4月25日，《中國政府績效評估報告》(下稱《報告》)首發(fā)儀式暨政府績效管理研討會在北京召開。正值中國經(jīng)濟為抵御國際金融危機的寒冷加緊“強身健體”的時刻，如何讓中國各級政府應對金融危機的壓力和考驗，成為該《報告》格外引人關(guān)注的地方。

與會專家表示，中國正處于全方位的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，“惟GDP論”的“數(shù)字經(jīng)濟”、“胖子經(jīng)濟”可以再見了，提高自主科技能力為核心、講質(zhì)量講效益的“健康經(jīng)濟”是當下目標。這意味著，對各級政府績效的評估，將不再只照顧經(jīng)濟發(fā)展單一指標，而是以民生為重、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合指標為參照系。

其實，在今年全國兩會期間，人們關(guān)注中央政府出臺4萬億經(jīng)濟刺激計劃時，就有人評價，這可看作撬動中國社會實現(xiàn)整體轉(zhuǎn)型的“杠桿”。在這一重大歷史轉(zhuǎn)型中，哪個地方思路對、辦法多、效果好，哪個地方政府能讓當?shù)乩习傩崭惺艿浇?jīng)濟轉(zhuǎn)型的實惠和利益，哪個地方就是“好政府”。

本次研討會上，專家學者對我國政府績效評估有怎樣的現(xiàn)狀、新的政府績效評估體系將如何落到實處等問題，作出了深入的探討。作為《報告》最大亮點，普通公眾如何參與政府考評的實踐和難題，也頗受與會者關(guān)注。

政府績效“終極標準”指向公民滿意度

一場改變政府執(zhí)政能力的“靜悄悄的革命”早就開始了?！拔覈恼冃гu估奔走呼號的時代已經(jīng)結(jié)束?！毖杏憰?，北京大學政府績效評估中心主任、教授周致忍說，當下最關(guān)鍵的是如何把這套詳細設(shè)計的指導方案“落實到位”。

政府績效評估是一個需要長期進行的工作，它所關(guān)注的也是政府工作的長遠影響，而不僅僅是局限于眼前工作的成績。據(jù)《報告》介紹，在我國，政府績效評估的工作已經(jīng)有近20年的歷史。從上個世紀80年代初我國開始試行機關(guān)工作人員崗位責任制開始，中國政府績效評估工作就踏上了不斷完善創(chuàng)新的征途。

1982年，勞動人事部下發(fā)通知要求國家行政機關(guān)都要制定崗位責任制，將崗位責任制同考核制度、獎懲制度及工資改革結(jié)合起來。上世紀80年代后期到90年代初，各地在崗位責任制的基礎(chǔ)上普遍實行目標管理責任制。

1998年，我國開始建立財政投資評審制度體系，明確了評審對象，形成了比較成熟的評審方法和程序，建立了相對獨立的投資評審機構(gòu)隊伍；2001年，湖北省財政廳根據(jù)財政部安排，率先在恩施土家族自治州選擇5個行政事業(yè)單位進行了評價試點，開始了我國真正意義上的預算支出績效評價。

最早的政府績效評估，隨著各地新形勢的發(fā)展變化，問題也在不斷的突現(xiàn)出來。

比如，目標管理體系的目標是為了改進機關(guān)作風、提高機關(guān)效率、保證黨和政府確定的目標任務(wù)能較好地完成，而并沒有更多地注重社會服務(wù)職能的建設(shè)；考核方式實行的是“上查下”或是部門之間的互查，造成考核過程的不透明和考核結(jié)果的不公開；考核主體多為上級領(lǐng)導或是黨政機關(guān)內(nèi)部工作人員，造成考核主體的單一性。

《報告》課題組指出，長期以來，效率原則是公共組織基本的價值取向，行政高效成為政府追求的最高目標。在這樣的社會氛圍里，我們原有的政府績效評估體系是能夠適應需要的。但是隨著社會民主化的發(fā)展，人們越來越認識到“政府管理的本質(zhì)不是管制而是服務(wù)”，因此政府評估的導向要“以公民為中心，以公民的滿意度為政府績效這個“終極標準”。

同時由于我國各地方政府已經(jīng)施行多年政府績效評估，有了一定的理論和實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)；再加上在近幾年來頻發(fā)的社會突發(fā)性事件和群體性事件敲響了警鐘，建立一整套在全國范圍內(nèi)具有政策性指導意義的政府績效評估體系，益成為學界和政界迫切需要解決的問題。

經(jīng)過長達7年的調(diào)查和研究，《中國政府績效評估報告》可看作對我國政府績效評估現(xiàn)狀一個“初步的總結(jié)”。課題組組長桑助來對記者。

政府績效評估體系要有中國特色

有專家在討論會上提出，雖然政府績效評估在我國已有20多年的歷史，但是由于理念和立法尚未到位，體制和機制還存在諸多制約，政府績效評估值與中國仍是“一個未出襁褓的嬰兒”。嬰兒的成長總會遇到種種挫折和困難。

《報告》主編、課題組組長桑助來特別強調(diào)，中國目前的各種政府績效評估體系的運行存在五個方面的問題：

一是政府績效評估發(fā)展不平衡，許多地方政府考評依然采用傳統(tǒng)的方式，以公務(wù)員個人總結(jié)代替部門考核，以年度會議代替績效目標制定，以單項評比檢查代替綜合績效評估；

二是政府績效評估缺乏統(tǒng)一的政策指導和法規(guī)保障，我國政府績效評估時間十幾年來一直處于自發(fā)狀態(tài)，工作的啟動和開展主要取決于領(lǐng)導人對這項工作的認識程度，容易造成地方政府績效評估工作的持續(xù)性不強，經(jīng)驗交流和推廣不夠，評估實踐的廣度、深度和力度受到影響；

三是政府績效評估體系不健全，會有片面追求GDP傾向；

四是政府績效評估方式開放度不高，評估的主體主要是上級機關(guān)，社會公眾參與少，造成重工作過程的評估，尚未深入到對工作最終效果的測評；評估方式多為“運動式”“評比式”，隨意性大，持續(xù)性規(guī)范性不強；政府績效評估的封閉性、神秘性、主觀性較強，透明度、公開化和客觀性還不夠，缺乏必要的社會監(jiān)督和制約；

五是績效評估理論基礎(chǔ)薄弱，理論對實踐的引導力度不夠，我國政府績效評估起步晚，一些研究主要限于對國外理論的介紹和評鑒，對中國政府績效評估的實踐總結(jié)還不夠，中國特色的政府績效評估理論體系尚未建成。

中編辦政策法規(guī)司副司長郭建平說，在具體的實踐過程中，雖然有的地方已經(jīng)實行了多年的政府績效評估，但依然需要“隨著時代的不斷進步而做出相應的調(diào)整”。他認為，在實施政府績效評估整個過程中，需要時刻牢記的準則就是，“密切結(jié)合我國的實際”。

青島在我國屬于開展政府績效評估較早的城市。從1998年到現(xiàn)在，已經(jīng)開展了11年。青島市考核辦副主任、市委督察室考核處處長范奇志對記者說：“因為最早國內(nèi)沒有相關(guān)的理論指導，一開始都是借鑒外國的理論經(jīng)驗，但在執(zhí)行中還是遇到了不少問題。

據(jù)介紹，在剛開始的考評實踐中，由于對考評對象、考評指標和考評主體沒有進行充分的細化和歸納，造成了考評指標不明確，參評部門有抵觸情緒和考評結(jié)果不科學、不合實際的情況發(fā)生。在經(jīng)過不斷的探索和完善后，青島現(xiàn)在已經(jīng)形成了一整套完善的對政府職能進行考評的目標績效管理體系。

青島市的績效評估報告顯示，在青島現(xiàn)在已經(jīng)形成完善了一套立體評估模式，拓展了民主參與渠道，增加了群眾對黨政績效評估的話語權(quán)，實現(xiàn)了從封閉到開放、從“內(nèi)考內(nèi)”為主到“外評外”為主的轉(zhuǎn)變。

范奇志介紹，青島主要做法為：對于專業(yè)技術(shù)要求較高的工作，委托相關(guān)職能部門評估；對于單位重點工作目標的完成情況，實施答辯評估，邀請專家學者、人大代表、政協(xié)委員、機關(guān)干部代表擔任特邀考官，答辯過程通過媒體全程向社會公開；對公共服務(wù)部門，采取公開招標，引入第三方評估的模式；對于政治、文化、黨建等方面的定性指標，由市監(jiān)察局隨機抽取“兩代表一委員”實行民主測評。

對于取得的經(jīng)驗，青島市委副秘書長、市考核辦主任彭建國特別強調(diào)，其關(guān)鍵在于“績效評估不能照搬硬套西方的觀念模式，而要結(jié)合自身實際，實現(xiàn)‘本土化’發(fā)展。

政府績效考核怎樣才能不是紙上談兵

與會人士評價認為，《報告》包含的考核項目體系涵蓋了我國黨政機關(guān)工作的各個方面，但是如何才能保證政府績效考核能夠在實踐中具體實行？

桑助來說，各項考核體系在實際操作中會遇到的幾個障礙，首先，由于一些干部事業(yè)心、責任心不強，對人民群眾的要求和期待麻木不仁，不求有功但求無過；有些人只想當大官，不想干大事，盡做表面文章，搞“政績工程”；有的人官僚思想嚴重，習慣于傳統(tǒng)的考評總結(jié)方式，不調(diào)查、不研究、不創(chuàng)新。

其次，我國在許多方面還不能為實行績效管理提供有力支持，特別是考評職能弱化，沒有設(shè)立專司政績評估考核的機構(gòu)和部門，在干部人事、公共財政、公共項目管理等方面缺乏以績效為導向的體制機制。

第三，由于受傳統(tǒng)管理理念影響，對政府績效管理簡單化理解，造成評估上的種種誤區(qū)。

另外，由于績效考評強化競爭意識、效率觀念，沖擊機關(guān)“平靜”的生態(tài)環(huán)境。

針對這些“障礙”，《報告》課題組建議，一要切實將績效評估工作作為“一把手工程”。二要科學制定各地各部門的考核內(nèi)容和考核重點，形成正確的導向，同時完善考核機制和方式，形成開放透明的考核體系。三是應建立強有力的專職考核工作機構(gòu)，配備事業(yè)心強、素質(zhì)高的工作隊伍，不斷提高考核工作的科學性、針對性和客觀性；四是一定要結(jié)果兌現(xiàn)，強化考評結(jié)果的運用，完善激勵保障機制，將考評與干部選拔任用結(jié)合、與財政預算改革結(jié)合、與公務(wù)員獎懲結(jié)合、與日常管理制度結(jié)合、與行政問責結(jié)合。

《報告》副主編、課題組副組長張曙霞對記者強調(diào)，考評體系的具體實施和應用，其優(yōu)勢仍然“來自于我們政治體制帶來的高效執(zhí)行力?！?/font>

“民評官”怎么實現(xiàn)？

自上而下的政府考的局限性核之一就是，政府機關(guān)“眼睛朝上”，只關(guān)注上級領(lǐng)導是否滿意，雖然可以把反映公眾的呼吁作為指標設(shè)計的考慮之一，但是從制度上并沒有跨越政府內(nèi)部評議的框框。在研討會現(xiàn)場，與會專家格外關(guān)注群眾評議在政府績效評估中的作用。

桑助來說，公民和管理服務(wù)對象參與政府業(yè)績的考核，是現(xiàn)代政府績效評估的重要內(nèi)容。各地政府應該逐步增加群眾參與的程度和范圍，增加對群眾意見和社會智慧的吸納力度。

1998年年底，我國沈陽、珠海、南京和杭州等地率先開展了一些諸如“政務(wù)公開”、“萬人評政府”、“聽證會”、“公民滿意度調(diào)查”等，以人民滿意原則為指導的開放式政府管理及評估的嘗試。而這些嘗試的現(xiàn)實依據(jù)就是，在計劃經(jīng)濟條件下高度重視政府管制職能情形之下形成的“萬能政府”、“無限政府”、政府包攬一切政府行政職能，已經(jīng)很難實現(xiàn)對資源的有效配置與整合。

據(jù)記者了解，各地政府在各自的績效評估模式中都相應的增加了“民評官”的部分，而最為引人注意的則是南京市的“萬人評政府”和邳州市的“民評官”制度。

在南京市，每年的政府績效評估中都會組成1萬人左右的評議組，而這些人員的選取，除了市級領(lǐng)導外，均為隨機抽取。同時為了便于操作，建立了評議人信息庫。

《報告》對此評價稱，公眾是政府的服務(wù)對象，對政府的工作最有發(fā)言權(quán)，引入公眾對政府績效的評估，是真正把公眾的需求和意愿作為政府改進工作的導向，推動了“服務(wù)型政府”的構(gòu)建。

在江蘇邳州，雖然實行政府績效考核只有兩年，但是這兩年卻讓邳州享受到了切實的好處。邳州創(chuàng)新開展了“對人民負責、請人民監(jiān)督、讓人民滿意”為主題的“民評三官”活動。

邳州的人民評議員共有50人，他們按照素質(zhì)優(yōu)良、業(yè)務(wù)熟悉、代表廣泛、敢于負責的原則，由社會各方面推薦、組織部門審核、社會共識后產(chǎn)生。人民評議員分為常任評議員和非常任評議員兩種，常任評議員任期一年，負責評議日常工作；非常任評議員從來自基層的各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員以及老干部代表、各社會團體代表、各從業(yè)群體代表、外商管理人員代表、城鄉(xiāng)普通黨員和群眾代表中抽選，定期輪換。

談到第一次評議時，中共邳州市市委常委組織部部長蔣越鋒說：“當時心里很緊張，你不知道他要怎么評你啊”?，F(xiàn)在，邳州市各級機關(guān)工作人員已經(jīng)熟悉并接受了人民評議員的評議工作。

蔣越鋒說，人民評議員的監(jiān)督與評議，推動了邳州市黨政機關(guān)的工作，評出了邳州市親民為民的良好風氣，評出了邳州市素質(zhì)過硬、能征善戰(zhàn)的干部隊伍，也評出了邳州主要經(jīng)濟指標有蘇北倒數(shù)到蘇北縣級最前列的成績。

《報告》特別指出，作為政府績效考核的核心著力點，使公民評議和按語政治能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)?；?、秩序化，最重要的還是對這一制度進行必要的法律確認和必要的規(guī)范，做到有法可依、有法必依。

桑助來對記者稱，公民參與和群眾評議，把人民群眾發(fā)動起來，把權(quán)力交給人民，是普通百姓對政府工作具有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評判權(quán)，真正做到讓“主人”來評判“公仆”。他說，這將是政府績效評估的終極發(fā)展目標。（來源：中青在線—中國青年報）